各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为适应我国不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域（以下简称特殊监管区域）。20多年来，特殊监管区域在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但发展中也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。为进一步推动特殊监管区域科学发展，现提出以下指导意见：
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，整合特殊监管区域类型，完善政策和功能，强化监管和服务，促进特殊监管区域科学发展，更好地服务于改革开放和经济发展。
（二）基本原则。
——合理配置，协调发展。按照有利于实施国家区域发展战略规划、有利于中西部地区承接产业转移、有利于特殊监管区域整合优化，以及确有外向型大项目亟待进驻的原则，合理设立特殊监管区域，促进地区经济协调发展。
——注重质量，提升效益。增强特殊监管区域发展的内生动力，推动区域内企业技术创新和绿色发展，优化产业结构，提升整体效益，发挥辐射作用，带动周边地区经济发展。
——深化改革，强化监管。适应国内外经济形势变化，充分发挥特殊监管区域在统筹两个市场、两种资源中的作用；提高依法行政能力，加强监管，防范风险。
（三）发展目标。稳步推进特殊监管区域整合优化，加快形成管理规范、通关便捷、用地集约、产业集聚、绩效突出、协调发展的格局；完善政策和功能，促进加工贸易向产业链高端延伸，延长国内增值链条；鼓励加工贸易企业向特殊监管区域集中，发挥特殊监管区域的辐射带动作用，使其成为引导加工贸易转型升级、承接产业转移、优化产业结构、拉动经济发展的重要载体。
二、加强审核指导
（四）稳步推进整合工作。特殊监管区域实行总量控制，坚持按需设立，适度控制增量，整合优化存量。科学确定特殊监管区域设立条件和验收标准，优化审核程序，依法严格把关。具体办法，由海关总署会同有关部门制定。
（五）强化分类指导。统筹考虑各地区经济环境、产业基础、贸易结构、资源布局、发展规划等实际情况，加强分类指导，因地制宜地推进特殊监管区域规划、建设和发展。
三、健全管理体系
（六）严格建设和验收。特殊监管区域要严格按照国务院批准的四至范围和规划用地性质进行规划建设，由海关总署及相关部门实施联合验收。严禁擅自增加或改变经联合验收过的相关设施。
（七）健全退出机制。明确特殊监管区域首期验收土地面积比例和验收期限；超过验收期限尚未验收或验收后土地利用率低、运行效益差的，由海关总署责令整改；在规定期限尚未完成整改任务的，由海关总署报请国务院批准予以撤销或核减规划面积。具体办法，由海关总署会同有关部门制定。
（八）严格入区项目审核。制定特殊监管区域入区项目指引，引导符合海关特殊监管区域发展目标和政策功能定位的企业入区发展，避免盲目招商。
（九）强化监管和服务。充分运用信息技术和管理手段，优化监管模式，简化通关流程，加强保税货物监管，打击走私和偷逃税行为，维护质量安全，为企业生产经营创造良好环境。
四、稳步推进整合优化
（十）整合现有类型。在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。整合工作要从实际出发，在充分听取省、自治区、直辖市人民政府意见的基础上实施。目前不具备整合条件的特殊监管区域，可暂予保留。
（十一）统一新设类型。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。
五、完善政策和功能
（十二）完善相关政策措施。完善保税等功能，规范税收政策，优化结转监管。具体办法由财政部、海关总署分别会同有关部门制订，报国务院批准后实施。
（十三）拓展业务类型。在严格执行进出口税收政策和有效控制风险的前提下，支持特殊监管区域内企业选择高技术含量、高附加值的项目开展境内外检测维修业务。鼓励在有条件的特殊监管区域开展研发、设计、创立品牌、核心元器件制造、物流等业务，促进特殊监管区域向保税加工、保税物流、保税服务等多元化方向发展。
（十四）带动周边经济发展。发挥特殊监管区域辐射功能，培育区域外产业配套能力，带动有条件的企业进入加工贸易产业链和供应链，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合，形成高端入区、周边配套、辐射带动、集聚发展的格局。
六、加强组织领导
（十五）完善工作机制。各省（区、市）人民政府要健全海关特殊监管区域综合管理工作机制，加强统筹协调，整合资源，落实责任，搞好服务，为特殊监管区域科学规划、建设和发展提供有力保障。
（十六）加强协作配合。国务院各有关部门要按照职责分工，加强协作配合，共同做好特殊监管区域的整合、监管、建设、发展工作。要寓管理于服务之中，共享相关信息和资源，提高监管和服务水平。
各地方、各部门要根据本指导意见抓紧制定实施方案和落实措施，加大工作力度，促进特殊监管区域又好又快发展。
国务院
2012年10月27日
相关法律服务
杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
海关特殊监管区域整合为综合保税区有何意义？
整合为综合保税区是海关特殊监管区域科学发展的核心方向，其意义体现在多个维度。从政策功能看，原有多类区域功能单一、政策差异明显，保税区侧重保税仓储，出口加工区以加工贸易为主，保税物流园区专注物流，导致企业跨区域经营时需适应不同监管规则，增加制度性成本。整合后统一适用综合保税区政策，可叠加保税加工、保税物流、保税服务等功能，便于企业统筹国际国内两个市场，延长国内增值链条。从管理效能看，总量控制与整合存量相结合，可避免低水平重复建设，推动土地集约利用和产业集聚，提升区域整体效益。对加工贸易企业而言，入区后可享受更便捷的通关流程和更灵活的结转监管，有利于承接高技术含量、高附加值业务，促进向研发、设计、检测维修等产业链高端延伸。同时，整合并非一刀切，文件明确对暂不具备整合条件的区域可予保留，体现了因地制宜的务实态度。实务操作中，企业应关注所在区域是否已启动整合程序，及时调整注册地或业务布局，以便尽早享受统一政策红利，同时需注意整合期间监管标准可能变化，应主动与海关沟通，防范合规风险。
海关特殊监管区域退出机制如何运作？
退出机制是海关特殊监管区域动态管理的重要制度安排，旨在解决重申请设立、轻建设发展的问题。其运作逻辑围绕验收和效益两个核心维度展开：首先，文件要求明确首期验收土地面积比例和验收期限，新设区域必须在规定期限内达到验收条件，否则由海关总署责令整改。其次，对已验收区域，若后续土地利用效率低或运行效益差，同样面临整改要求。若在规定期限内未能完成整改任务，海关总署将报请国务院批准予以撤销或核减规划面积。这一机制打破区域资格终身制，形成能进能出的动态调整格局。从实务角度看，地方政府和开发主体应重视区域的实际运营绩效，避免盲目圈地、招商不力导致区域功能空转。对于已入区企业，需关注所在区域的整改动态，若区域被撤销或核减面积，可能影响原有保税政策适用，导致货物监管模式变化、税收优惠中断等风险。企业应提前评估区域存续的稳定性，在商务合同中设置相应风险条款，并合理安排库存与物流计划。同时，退出机制并非惩罚性措施，其目的仍是倒逼区域提升质量，符合条件的企业可继续享受政策，而效益不佳的区域经过整改达标后仍可保留，体现了促进科学发展的政策意图。
企业入区发展应满足哪些条件并注意什么风险？
企业进入海关特殊监管区域并非自动享有政策优惠，必须符合区域发展目标和政策功能定位。文件明确要求制定入区项目指引，引导符合条件的企业入区，避免盲目招商，这意味着企业需主动对照指引审查自身业务类型。通常而言，适合入区的项目包括加工贸易制造、保税仓储物流、研发设计、检测维修、核心元器件生产等高技术含量、高附加值业务，而单纯依赖内销或不符合保税监管特征的业务可能难以获得准入。实务操作中，企业应注意以下风险：第一，项目审核风险，若企业业务模式与区域功能定位不符，可能被拒绝入区或无法享受相应政策，因此在项目规划阶段即应与海关和管委会预沟通；第二，监管合规风险，保税货物全程处于海关监管之下，企业需建立完善的账册管理和内控体系，确保货物去向清晰、数据准确，否则可能面临走私或偷逃税指控；第三，政策变动风险，区域整合过程中监管规则可能调整，企业需跟踪政策动态，及时调整业务模式；第四，退出风险，若所在区域因效益不达标被撤销或核减面积，企业需承担搬迁或政策变更的后果。因此，建议企业在决策入区前，委托专业机构进行可行性分析，重点评估业务与保税政策的契合度，同时在入区协议中明确政府承诺的政策支持条件和违约责任，以降低不确定性。
以上内容仅供参考，不构成法律意见。如需专业法律服务，请联系杨春宝一级律师：chambers.yang@dentons.cn
