日前，《21世纪经济报道》记者就某地地方政府为进行基本建设项目以及开发区建设项目融资提供相关担保事宜采访杨春宝高级律师。杨律师向记者介绍了各地地方政府进行基本建设项目以及开发区建设项目一般模式，即由政府成立项目公司或者开发公司，并投入一定的资本金，其余建设资金则由项目公司向银行（一般是银团）贷款。贷款必然涉及融资担保，杨律师介绍了各种可行的担保方式，包括土地使用权抵押、在建工程抵押、土地收益权质押、特许经营权质押、应收账款质押以及其他各种可行的合同权益质押等。对于这些担保方式中，有些权利的来源直接与政府相关，是否违反政府不得提供担保的规定，杨律师认为，只要经过全面、仔细的设计、论证，完全可以保证担保的合法性，当然，相关的程序也必须符合相关法律规定。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
政府能否为基建项目提供担保？
法律原则上禁止政府为任何单位和个人债务提供担保，除非经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷。但这并不意味着基建项目无法获得合法增信。实践中，地方政府通过设立项目公司或开发公司承担融资主体职能，政府自身不直接作为保证人，从而规避直接担保的禁区。然而，项目公司提供的诸多担保权益往往源于政府授予的特许经营权、土地收益权或财政补贴形成的应收账款等，这些权利与政府行为密切相关，容易引发是否变相担保的争议。关键在于区分政府作为公共管理者的监管行为与作为民事主体参与市场活动的行为。如果政府仅通过合法授予权益、签订协议等方式支持项目公司融资，而不以财政预算或政府信用直接承担还款保证责任，则不属于法律禁止的政府担保。杨律师强调，必须经过全面、仔细的设计论证，确保每一项担保权益的权利基础真实、合法、有效，同时履行必要的审批、备案或公示程序，才能从实质上保障担保安排不落入政府违规担保的范畴。实务中还需关注隐性债务风险，避免因担保安排设计不当被认定为新增地方政府隐性债务，从而引发合规性审查危机。
基建项目常见融资担保方式有哪些？
基建项目融资担保方式较为多样，核心在于以项目自身的资产和未来收益作为还款保障。第一，土地使用权抵押，这是最传统的方式，项目公司以其通过出让方式取得的国有建设用地使用权设定抵押，需依法办理抵押登记，且应注意土地用途、出让金缴纳情况以及地上附着物的处理。第二，在建工程抵押，适用于项目建设阶段，以已完工部分连同占用范围内的建设用地使用权一并抵押，需关注工程价款优先受偿权与抵押权的顺位关系，防范施工方主张优先权给银行带来的风险。第三，土地收益权质押，即项目公司将其对特定土地未来开发、出让或出租所产生的收益权出质，此类权利属于应收账款范畴，需在中国人民银行征信中心办理动产融资统一登记，并明确收益范围、归属及实现方式，避免因权利边界不清导致质权落空。第四，特许经营权质押，常见于高速公路、污水处理、垃圾发电等经营性基础设施项目，以政府授予的特许经营协议项下的收费权、收益权出质，但需注意特许经营权的可转让性限制，通常银行接受的是特许经营权项下的收益权质押而非经营权本身。第五，应收账款质押，包括政府付费、可行性缺口补助、财政补贴等形成的债权，此类质押需确保应收账款的真实性与可实现性，防止政府以未纳入预算为由拒绝支付。此外，还有股权质押、设备抵押、账户监管等多种组合方式。杨律师指出，不同担保方式的法律性质、登记要求和实现路径差异显著，应结合项目具体现金流特征进行选择，必要时综合运用多种担保措施构建增信架构，同时防范重复担保、权利冲突以及程序瑕疵等风险。
如何确保基建项目担保安排合法合规？
确保基建项目担保安排合法合规，首先需要识别并隔离政府信用与项目信用。政府不得直接提供担保，因此所有担保措施必须建立在项目公司自身拥有的合法财产权益或基于合同产生的确定性收益之上。具体操作中，应重点把握以下几个环节：其一，权利来源合法化。对于土地、特许经营权、收费权等来源于政府授予或审批的权利，必须核查政府是否具有法定授权、相关批复是否完备、程序是否公开透明，并要求政府以书面形式明确权利内容、期限及条件，避免口头承诺或会议纪要等不具有法律效力的文件作为权利依据。其二，担保物权的设立有效化。每一种担保方式均需满足法律规定的要件：土地使用权抵押和在建工程抵押需依法办理抵押登记；收益权质押和应收账款质押需在统一登记系统办理出质登记，未登记则质权不成立。同时要注意担保物是否存在禁止抵押或质押的情形，如划拨土地使用权、公益设施等原则上不得用于担保。其三，程序履行规范化。对于涉及国有资产处置或重大投资的事项，需履行国有资产评估、备案或审批程序；对于涉及政府补贴或付费的应收账款，应确保相关支付义务已纳入相应年度财政预算或中期财政规划，以增强可执行性。其四，合同设计精细化。应在担保合同中清晰界定担保范围、实现条件、违约责任以及争议解决机制，尤其对特许经营权质押，需明确当项目公司违约时银行实现质权的具体方式，避免因经营权转让需政府同意而陷入僵局。最后，杨律师提醒，任何担保设计都不能脱离对项目自身现金流和偿债能力的评估，合规的担保只是风险缓释工具，不能替代项目基本面的审慎判断。在实务中，建议引入专业法律顾问对全流程进行合规性审查，确保融资方案既满足银行风控要求，又符合地方政府债务管理政策和法律法规的禁止性规定。
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