相对于浙江民营经济的迅速发展，上海的民营经济则在上海的经济结构中长期处于非主流地位。为促进上海民营经济的发展，上海相关政府部门前后共推出60多份文件。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布后，为贯彻落实该规定，上海市发改委于2005年5月18日制定了《上海市贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，较为全面、系统地规定了鼓励非公经济发展的政策意见。该《实施意见》共13项38条，俗称非公经济38条。
概括地讲，《实施意见》重点突出了“两个基本政策取向、五个鼓励、两个加强”。“两个基本政策取向”，就是指平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。“五个鼓励”，就是指鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业，拓展就业新渠道。“两个加强”，就是指一方面要加强和改善对非公有制经济的服务，形成比较完整的公共服务平台和社会化服务体系，建立推进非公有制经济发展的经常性工作机制。另一方面要加强和改进对非公有制经济的监管，改进对非公有制经济的监管方式，推进诚信体系建设和社会信用环境建设。
在科技创业方面，《实施意见》规定，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，加快促进各类科技成果转化和高新技术企业发展。加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立各种形式的科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构以及参与国有科研机构的改制。扶持非公有制企业创立高新技术品牌。改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。与此相配套，上海将设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。“导向资金”将重点支持上海市民营企业承担科教兴市产业升级重点项目；推进有实力的民营企业参与国资、国企改革；推进民营企业与上海市重点产业、战略产业以及大企业集团的产业对接合作。导向资金的支持包括电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。
对于上海已经确立的“两个优先”（即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”）发展战略，《实施意见》在鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业方面作了较为详细的规定。鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业。支持非公有资本发展律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所等鉴证类市场中介组织和法律法规未禁止的其他各种类型的市场中介机构。具体而言，教育方面，积极探索建立非公有制教育基金会；探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理；文化体育方面，允许个人声誉和版权、经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生方面，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。
(本文载于《科技创业》2005年7月号)
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
上海非公经济38条的核心政策取向是什么？
上海非公经济38条的核心政策取向可概括为“平等待遇”和“开放领域”两点。平等待遇要求实行平等准入、公平待遇原则，消除对不同所有制经济的差别化对待，使非公有制经济在投资、融资、税收、土地使用、对外贸易等方面与国有和外资经济享有同等政策地位，从而构建公平竞争的市场环境。开放领域则强调打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，全面清除体制和政策障碍，允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域，包括过去限制较严的基础设施、市政公用事业、社会事业等。这两个取向相互支撑，平等待遇是前提，开放领域是路径，共同为非公有制经济发展拓展制度空间。从实务操作看，企业应关注行业准入目录和具体审批流程变化，及时调整投资策略；同时要注意，即使政策强调开放，涉及国家安全、公共利益的领域仍依法保留必要限制，投资者需在进入前核实最新负面清单及行业监管要求，避免因政策理解偏差造成合规风险。该政策反映了2005年上海推动民营经济发展的总体基调，对后续地方立法和实施细则具有指引意义。
上海非公经济38条中的“五个鼓励”具体指哪些方向？
上海非公经济38条中的“五个鼓励”具体包括五个方向：第一，鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新，重点支持电子信息、生物医药、新材料、装备工业等领域，通过搭建投融资合作与技术转移平台，加快科技成果转化和高新技术企业发展。第二，鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业，涵盖金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等，并支持律师事务所、会计师事务所等鉴证类中介组织发展。第三，鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业，打破传统垄断格局。第四，鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整，包括参与国有企业改制重组、与国有资本开展产业对接合作。第五，鼓励公众创业，拓展就业新渠道，为个人创业和中小企业发展提供更宽松的政策环境。这五个方向覆盖了产业升级、公共服务、国资改革和民生就业等多个维度，形成了较完整的鼓励体系。实践中，民营企业可根据自身资源禀赋选择对应领域，重点关注准入条件、审批程序、财政补贴和融资支持等配套政策。需要注意的是，参与国企改革和基础设施投资往往涉及资产评估、职工安置等复杂问题，建议企业充分开展尽职调查，并寻求专业法律与财务顾问支持，以控制交易风险。
上海非公经济38条对科技创业和融资有哪些支持措施？
上海非公经济38条在科技创业和融资方面提出了多项支持措施。在创业鼓励上，明确允许和鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投资融资多元合作与技术转移两大平台建设，加快各类科技成果转化和高新技术企业发展。政府将加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业自主创办科研开发机构，并可参与国有科研机构的改制。同时扶持非公有制企业创立高新技术品牌，改善其科技创新的融资服务环境，提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。在资金支持上，上海专门设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”，重点支持民营企业承担科教兴市产业升级重点项目，推进民营企业参与国资国企改革，以及推进民营企业与上海市重点产业、战略产业和大企业集团的产业对接合作。该资金覆盖电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等七个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海并符合相关规定的民营企业均可申报。从实务角度看，科技型创业企业应首先确保自身符合产业目录和注册地要求，完善知识产权布局和财务规范，以便申报专项资金；同时应积极利用孵化器、技术转移平台等公共资源，降低研发成本。需要注意的是，政策文件出台较早，具体申报条件、资金规模和管理办法可能已多次调整，企业应通过上海市相关部门官网查询最新申报指南，避免依赖过时信息。此外，融资环境改善并非仅靠财政资金，还包括银行信贷、风险投资、担保体系等市场化机制，企业应综合运用多种融资渠道，并关注知识产权质押、科技保险等创新金融工具。
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